Судебные решения, арбитраж
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ)
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 июля 2016 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Ячменева Г.Г.,
судей Басаева Д.В., Ткаченко Э.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Королевой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения Управление образования Нерюнгринского района на определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года о прекращении производства по делу N А58-1332/2016 по заявлению Муниципального казенного учреждения Управление образования Нерюнгринского района (место нахождения: Республика Саха (Якутия), г. Нерюнгри, пр. Мира, 7, 1; ОГРН 1071434003233, ИНН 1434035294) к Главному контрольному управлению Республики Саха (Якутия) (место нахождения: г. Якутск, ул. Курашова, 30, 1; ОГРН 1031402048710, ИНН 1435135742) о признании незаконными отдельных положений акта выездной проверки по вопросу целевого и эффективного использования средств, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по разделу 0700 "Образование" за 2013 - 2014 годы, от 17 декабря 2015 года, и об обязании исключить информацию из акта выездной проверки,
в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,
и
установил:
Муниципальное казенное учреждение Управление образования Нерюнгринского района (далее - Управление образования) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Главному контрольному управлению Республики Саха (Якутия) (далее - орган финансового контроля, Контрольное управление) с заявлением о признании незаконными выводов, отраженных на страницах 25-31 акта выездной проверки по вопросу целевого и эффективного использования средств, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по разделу 0700 "Образование" за 2013 - 2014 годы, от 17 декабря 2015 года (кроме вывода на странице 28 - 29 о неправомерном удержанном и перечисленном налоге на доходы физических лиц), и об обязании исключить названную информацию из акта выездной проверки.
Определением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что акт по результатам выездной проверки не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.
Не согласившись с определением суда первой инстанции, Управление образования обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным. По мнению Управления образования, суд первой инстанции ошибочно применил положения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 2), поскольку названное постановление подлежит применению только судами общей юрисдикции при рассмотрении дел в соответствии с главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, которая с 15 сентября 2015 года утратила силу.
Кроме того, заявитель апелляционной жалобы отмечает, что арбитражным судом при определении понятия "ненормативные правовые акты" искажен текст пункта 1 Постановления Пленума ВС РФ N 2, поскольку в таком пункте перечислены признаки нормативного правового акта. В обоснование своей позиции Управление образования также указывает, что суд первой инстанции неверно истолковывает признаки ненормативного правового акта, подменяя их признаками нормативного характера, такими как "устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности".
Письменный отзыв на апелляционную жалобу ГКУ Республики Саха (Якутия) не представлен.
О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается, в том числе, отчетами об отправке служебной информации по каналам факсимильной связи и электронной почтой, а также отчетом о публикации 7 июля 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что не является препятствием для рассмотрения дела. При этом Управлением образования заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании Плана контрольной деятельности ГКУ Республики Саха (Якутия) на 2015 год, по поручениям руководителя ГКУ Республики Саха (Якутия) от 6 ноября 2015 года N 96, 100 и 101 должностными лицами органа финансового контроля в отношении Управления образования в период с 14 ноября по 18 декабря 2015 года проведена выездная проверка целевого и эффективного использования средств субвенций и субсидий, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2013-2014 годы.
Результаты выездной проверки отражены в акте от 17 декабря 2015 года (т. 1, л.д. 27-66).
Не согласившись с актом по результатам выездной проверки, Управление образования обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что в данном конкретном случае дело не подлежит рассмотрению арбитражным судом, исходя из следующего.
На основании части 1 статьи 27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.
Согласно пункту 2 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Частью 1 статьи 197 АПК Российской Федерации предусмотрено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов и решений государственных органов, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 24 данного Кодекса.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, критериями отнесения дела к подведомственности арбитражному суду являются экономический характер спора (осуществление предпринимательской или иной экономической деятельности) и субъектный состав его участников.
При этом по правилам главы 24 АПК Российской Федерации в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц.
Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый Управление образования акт выездной проверки от 17 декабря 2015 года не является ненормативным правовым актом или решением, которые могут оспариваться в судебном порядке по правилам главы 24 АПК Российской Федерации.
Выводы суда первой инстанции являются правильными, исходя из следующего.
По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.
При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
В пункте 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.
С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.
Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.
Вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы, суд первой инстанции не приводит конкретные положения пункта 1 Постановления Пленума ВС РФ N 2, а лишь с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 1, делает вывод о том, что включает в себя понятие "ненормативный правовой акт".
Кроме того, из Постановления Пленума ВС РФ N 2 вовсе не следует, что его положения не могут быть применены арбитражными судами при рассмотрении соответствующих споров. Напротив, на основании части 4 статьи 170 АПК Российской Федерации в мотивировочной части решения арбитражного суда могут содержаться ссылки на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Довод Управления образования о том, что в пункте 1 Постановления Пленума ВС РФ N 2 перечислены признаки нормативного характера (устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности), является несостоятельным, поскольку в данном пункте дано понятие именно решения (ненормативного правового акта).
Существенные признаки нормативного правового акта приведены в пунктах 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
К таким признакам Пленумом Верховного Суда Российской Федерации отнесены: издание соответствующего акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Следовательно, в отличие от нормативного правового акта, акт, содержащий властное волеизъявление соответствующего органа или должностного лица, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и/или организаций, является ненормативным.
Исходя из изложенного, в рассматриваемом случае, как верно отмечено судом первой инстанции, для рассмотрения спора по существу необходимо, чтобы оспариваемый акт выездной проверки нарушал права и законные интересы Управления образования, незаконно возлагал на него какие-либо обязанности.
Между тем, оспариваемый Управлением образования акт выездной проверки носит лишь информационный характер, поскольку содержит сведения об установленных в ходе такой проверки обстоятельствах, способных в результате их последующей оценки уполномоченным должностным лицом Контрольного управления послужить поводом для принятия соответствующего правоприменительного решения.
Содержание акта по результатам выездной проверки от 17 декабря 2015 года состоит лишь в констатации фактов (обстоятельств), выявленных в ходе проведения проверки, при этом такой акт не носит властный, обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, и не ограничивает права и законные интересы Управления образования.
Иными словами, акт выездной проверки не является ненормативным правовым актом, но может послужить основанием для принятия соответствующего правоприменительного решения (ненормативного правового акта).
Изложенное подтверждается и положениями действующего законодательства.
Так, согласно пунктам 1 и 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).
Из пункта 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса следует, что органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
В соответствии с пунктом 1 статьи 267.1 Бюджетного кодекса методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.
Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки, ревизии оформляются актом (пункт 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса).
Виды правоприменительных актов, принимаемых по результатам мероприятий финансового контроля, приведены в статье 270.2 Бюджетного кодекса.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).
Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).
Применительно к региональному финансовому контролю аналогичные положения содержатся и в законодательстве Республики Саха (Якутия).
Так, в соответствии с пунктом 4 раздела 1.2 Административного регламента исполнения Главным контрольным управлением Республики Саха (Якутия) государственной функции по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю в сфере закупок в Республике Саха (Якутия), утвержденного Приказом ГКУ Республики Саха (Якутия) от 10.04.2015 N 01-01/31 (далее - Административный регламент), исполнение государственной функции (внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений и контроль в сфере закупок в Республике Саха (Якутия)) осуществляется Контрольным управлением.
Согласно пункту 23 раздела III Административного регламента в рамках исполнения государственной функции осуществляются следующие административные процедуры: а) подготовка и назначение контрольного мероприятия; б) проведение контрольного мероприятия и оформление его результатов; в) подготовка отчета по результатам контрольного мероприятия; г) реализация результатов проведения контрольного мероприятия.
Разделом 3.2.2 Административного регламента предусмотрен порядок проведения выездной проверки (ревизии).
В ходе выездных контрольных мероприятий проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению деятельности объекта контроля с целью установления обстоятельств, имеющих значение для контроля, а также сбор доказательств. Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным документам, документам о планировании и осуществлении закупок и иным документам объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и другими действиями по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и другими действиями по контролю, установленными действующим законодательством Российской Федерации. Проведение контрольных действий по фактическому изучению, осуществляемых посредством в том числе осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, контрольных замеров, фиксируется соответствующими актами, форма которых утверждается Управлением (пункт 68).
После окончания контрольных действий и иных мероприятий, проводимых в рамках выездной проверки (ревизии), руководитель проверочной (ревизионной) группы подписывает справку о завершении контрольных действий и вручает ее представителю объекта контроля не позднее последнего дня срока проведения выездной проверки (ревизии) (пункт 72).
Результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом (пункт 73).
По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководителем (заместителем руководителя) Контрольного управления принимается решение: а) о применении мер принуждения; б) об отсутствии оснований применения мер принуждения; в) о назначении внеплановой камеральной проверки (ревизии) при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы по результатам выездной проверки (ревизии) (пункт 100).
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Контрольного управления направляет (пункт 105):
а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;
б) предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации;
в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
При установлении по результатам проведения контрольного мероприятия состава бюджетных нарушений, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, руководитель (заместитель руководителя) Контрольного управления направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения (пункт 107).
Контрольное управление осуществляет мониторинг за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Управление применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 109).
Согласно пунктам 110 и 111 Административного регламента при выявлении в ходе проведения контрольных мероприятий административных правонарушений должностные лица Контрольного управления составляют протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В рассматриваемом случае акт выездной проверки, составленный проводившим проверку должностным лицом Контрольного управления в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса и пункта 73 Административного регламента, представлением, предписанием или уведомлением о применении бюджетных мер принуждения не является, признаками ненормативного правового акта не обладает.
Следовательно, сам по себе акт от 17 декабря 2015 года, без принятия на его основе итогового решения, не влечет каких-либо негативных последствий для Управления образования.
Фактически акт проверки является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения выездной проверки, итогом которой может явиться принятие соответствующего ненормативного правового акта (решения, предписания, представления) или составление протокола об административном правонарушении. При этом нельзя исключать, что вышестоящее должностное лицо, в компетенцию которого входит принятие правоприменительного акта, может и не согласиться с выводами и предложениями, изложенными в акте проверки.
То есть выводы должностного Контрольного управления, изложенные в акте от 17 декабря 2015 года, сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта, не влекут для Управления образования возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Проверка представляет собой совокупность действий и составляемых по результатам их совершения документов, которые осуществляются должностным лицом Контрольного управления. Составляемые в ходе такой проверки документы являются лишь доказательствами по делу, в том числе об административном правонарушении, и подлежат исследованию и оценке при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности, выдаче представления или предписания об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства.
По мнению суда апелляционной инстанции, права и законные интересы Управления образования могут быть нарушены не актом проверки, а соответствующими ненормативными правовыми актами (решениями, предписаниями, представлениями).
Учитывая, что оспариваемый акт выездной проверки не является ненормативным правовым актом и решением, сам по себе не затрагивает прав и законных интересов заявителя апелляционной жалобы, в том числе в сфере предпринимательской и иной деятельности, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.
Изложенное соответствует правовому подходу о невозможности самостоятельного оспаривания акта проверки как ненормативного правового акта (решения), выраженному в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2016 года N 304-КГ15-18744 и от 23 марта 2016 года N 310-КГ16-1363.
В Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере от 16 марта 2016 года Президиум Верховного Суда Российской Федерации аналогичным образом высказался относительно невозможности оспаривания акта, составленного антимонопольным органом по результатам проверки в области защиты конкуренции.
По мнению суда апелляционной инстанции, права и законные интересы Управления образования могут быть нарушены только ненормативными правовыми актами, вынесенными Контрольным управлением или иным органом на основании такого акта (например, представление или предписание об устранении выявленных нарушений), либо в случае привлечения Управления образования к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства и вынесения соответствующего постановления.
В случае вынесения подобных правоприменительных решений и их последующего оспаривания Управление образования, среди прочего, вправе привести свои возражения относительно выводов Контрольного управления, содержащихся в акте выездной проверки от 17 декабря 2015 года.
При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года о прекращении производства по делу N А58-1332/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
Определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года о прекращении производства по делу N А58-1332/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.
Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).
Председательствующий судья
Г.Г.ЯЧМЕНЕВ
Судьи
Д.В.БАСАЕВ
Э.В.ТКАЧЕНКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOCS.SUBSCHET.RU | Налоги и учет. Документы" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЧЕТВЕРТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 21.07.2016 N 04АП-3794/2016 ПО ДЕЛУ N А58-1332/2016
Разделы:Налог на доходы физических лиц (НДФЛ)
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 июля 2016 г. по делу N А58-1332/2016
Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 июля 2016 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Ячменева Г.Г.,
судей Басаева Д.В., Ткаченко Э.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Королевой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения Управление образования Нерюнгринского района на определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года о прекращении производства по делу N А58-1332/2016 по заявлению Муниципального казенного учреждения Управление образования Нерюнгринского района (место нахождения: Республика Саха (Якутия), г. Нерюнгри, пр. Мира, 7, 1; ОГРН 1071434003233, ИНН 1434035294) к Главному контрольному управлению Республики Саха (Якутия) (место нахождения: г. Якутск, ул. Курашова, 30, 1; ОГРН 1031402048710, ИНН 1435135742) о признании незаконными отдельных положений акта выездной проверки по вопросу целевого и эффективного использования средств, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по разделу 0700 "Образование" за 2013 - 2014 годы, от 17 декабря 2015 года, и об обязании исключить информацию из акта выездной проверки,
в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,
и
установил:
Муниципальное казенное учреждение Управление образования Нерюнгринского района (далее - Управление образования) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Главному контрольному управлению Республики Саха (Якутия) (далее - орган финансового контроля, Контрольное управление) с заявлением о признании незаконными выводов, отраженных на страницах 25-31 акта выездной проверки по вопросу целевого и эффективного использования средств, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по разделу 0700 "Образование" за 2013 - 2014 годы, от 17 декабря 2015 года (кроме вывода на странице 28 - 29 о неправомерном удержанном и перечисленном налоге на доходы физических лиц), и об обязании исключить названную информацию из акта выездной проверки.
Определением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что акт по результатам выездной проверки не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.
Не согласившись с определением суда первой инстанции, Управление образования обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным. По мнению Управления образования, суд первой инстанции ошибочно применил положения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 2), поскольку названное постановление подлежит применению только судами общей юрисдикции при рассмотрении дел в соответствии с главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, которая с 15 сентября 2015 года утратила силу.
Кроме того, заявитель апелляционной жалобы отмечает, что арбитражным судом при определении понятия "ненормативные правовые акты" искажен текст пункта 1 Постановления Пленума ВС РФ N 2, поскольку в таком пункте перечислены признаки нормативного правового акта. В обоснование своей позиции Управление образования также указывает, что суд первой инстанции неверно истолковывает признаки ненормативного правового акта, подменяя их признаками нормативного характера, такими как "устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности".
Письменный отзыв на апелляционную жалобу ГКУ Республики Саха (Якутия) не представлен.
О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается, в том числе, отчетами об отправке служебной информации по каналам факсимильной связи и электронной почтой, а также отчетом о публикации 7 июля 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что не является препятствием для рассмотрения дела. При этом Управлением образования заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании Плана контрольной деятельности ГКУ Республики Саха (Якутия) на 2015 год, по поручениям руководителя ГКУ Республики Саха (Якутия) от 6 ноября 2015 года N 96, 100 и 101 должностными лицами органа финансового контроля в отношении Управления образования в период с 14 ноября по 18 декабря 2015 года проведена выездная проверка целевого и эффективного использования средств субвенций и субсидий, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2013-2014 годы.
Результаты выездной проверки отражены в акте от 17 декабря 2015 года (т. 1, л.д. 27-66).
Не согласившись с актом по результатам выездной проверки, Управление образования обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что в данном конкретном случае дело не подлежит рассмотрению арбитражным судом, исходя из следующего.
На основании части 1 статьи 27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.
Согласно пункту 2 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Частью 1 статьи 197 АПК Российской Федерации предусмотрено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов и решений государственных органов, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 24 данного Кодекса.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, критериями отнесения дела к подведомственности арбитражному суду являются экономический характер спора (осуществление предпринимательской или иной экономической деятельности) и субъектный состав его участников.
При этом по правилам главы 24 АПК Российской Федерации в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц.
Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый Управление образования акт выездной проверки от 17 декабря 2015 года не является ненормативным правовым актом или решением, которые могут оспариваться в судебном порядке по правилам главы 24 АПК Российской Федерации.
Выводы суда первой инстанции являются правильными, исходя из следующего.
По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.
При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
В пункте 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.
С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.
Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.
Вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы, суд первой инстанции не приводит конкретные положения пункта 1 Постановления Пленума ВС РФ N 2, а лишь с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 1, делает вывод о том, что включает в себя понятие "ненормативный правовой акт".
Кроме того, из Постановления Пленума ВС РФ N 2 вовсе не следует, что его положения не могут быть применены арбитражными судами при рассмотрении соответствующих споров. Напротив, на основании части 4 статьи 170 АПК Российской Федерации в мотивировочной части решения арбитражного суда могут содержаться ссылки на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Довод Управления образования о том, что в пункте 1 Постановления Пленума ВС РФ N 2 перечислены признаки нормативного характера (устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности), является несостоятельным, поскольку в данном пункте дано понятие именно решения (ненормативного правового акта).
Существенные признаки нормативного правового акта приведены в пунктах 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
К таким признакам Пленумом Верховного Суда Российской Федерации отнесены: издание соответствующего акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Следовательно, в отличие от нормативного правового акта, акт, содержащий властное волеизъявление соответствующего органа или должностного лица, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и/или организаций, является ненормативным.
Исходя из изложенного, в рассматриваемом случае, как верно отмечено судом первой инстанции, для рассмотрения спора по существу необходимо, чтобы оспариваемый акт выездной проверки нарушал права и законные интересы Управления образования, незаконно возлагал на него какие-либо обязанности.
Между тем, оспариваемый Управлением образования акт выездной проверки носит лишь информационный характер, поскольку содержит сведения об установленных в ходе такой проверки обстоятельствах, способных в результате их последующей оценки уполномоченным должностным лицом Контрольного управления послужить поводом для принятия соответствующего правоприменительного решения.
Содержание акта по результатам выездной проверки от 17 декабря 2015 года состоит лишь в констатации фактов (обстоятельств), выявленных в ходе проведения проверки, при этом такой акт не носит властный, обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, и не ограничивает права и законные интересы Управления образования.
Иными словами, акт выездной проверки не является ненормативным правовым актом, но может послужить основанием для принятия соответствующего правоприменительного решения (ненормативного правового акта).
Изложенное подтверждается и положениями действующего законодательства.
Так, согласно пунктам 1 и 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).
Из пункта 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса следует, что органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
В соответствии с пунктом 1 статьи 267.1 Бюджетного кодекса методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.
Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки, ревизии оформляются актом (пункт 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса).
Виды правоприменительных актов, принимаемых по результатам мероприятий финансового контроля, приведены в статье 270.2 Бюджетного кодекса.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).
Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).
Применительно к региональному финансовому контролю аналогичные положения содержатся и в законодательстве Республики Саха (Якутия).
Так, в соответствии с пунктом 4 раздела 1.2 Административного регламента исполнения Главным контрольным управлением Республики Саха (Якутия) государственной функции по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю в сфере закупок в Республике Саха (Якутия), утвержденного Приказом ГКУ Республики Саха (Якутия) от 10.04.2015 N 01-01/31 (далее - Административный регламент), исполнение государственной функции (внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений и контроль в сфере закупок в Республике Саха (Якутия)) осуществляется Контрольным управлением.
Согласно пункту 23 раздела III Административного регламента в рамках исполнения государственной функции осуществляются следующие административные процедуры: а) подготовка и назначение контрольного мероприятия; б) проведение контрольного мероприятия и оформление его результатов; в) подготовка отчета по результатам контрольного мероприятия; г) реализация результатов проведения контрольного мероприятия.
Разделом 3.2.2 Административного регламента предусмотрен порядок проведения выездной проверки (ревизии).
В ходе выездных контрольных мероприятий проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению деятельности объекта контроля с целью установления обстоятельств, имеющих значение для контроля, а также сбор доказательств. Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным документам, документам о планировании и осуществлении закупок и иным документам объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и другими действиями по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и другими действиями по контролю, установленными действующим законодательством Российской Федерации. Проведение контрольных действий по фактическому изучению, осуществляемых посредством в том числе осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, контрольных замеров, фиксируется соответствующими актами, форма которых утверждается Управлением (пункт 68).
После окончания контрольных действий и иных мероприятий, проводимых в рамках выездной проверки (ревизии), руководитель проверочной (ревизионной) группы подписывает справку о завершении контрольных действий и вручает ее представителю объекта контроля не позднее последнего дня срока проведения выездной проверки (ревизии) (пункт 72).
Результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом (пункт 73).
По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководителем (заместителем руководителя) Контрольного управления принимается решение: а) о применении мер принуждения; б) об отсутствии оснований применения мер принуждения; в) о назначении внеплановой камеральной проверки (ревизии) при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы по результатам выездной проверки (ревизии) (пункт 100).
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Контрольного управления направляет (пункт 105):
а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;
б) предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации;
в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
При установлении по результатам проведения контрольного мероприятия состава бюджетных нарушений, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, руководитель (заместитель руководителя) Контрольного управления направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения (пункт 107).
Контрольное управление осуществляет мониторинг за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Управление применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 109).
Согласно пунктам 110 и 111 Административного регламента при выявлении в ходе проведения контрольных мероприятий административных правонарушений должностные лица Контрольного управления составляют протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В рассматриваемом случае акт выездной проверки, составленный проводившим проверку должностным лицом Контрольного управления в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса и пункта 73 Административного регламента, представлением, предписанием или уведомлением о применении бюджетных мер принуждения не является, признаками ненормативного правового акта не обладает.
Следовательно, сам по себе акт от 17 декабря 2015 года, без принятия на его основе итогового решения, не влечет каких-либо негативных последствий для Управления образования.
Фактически акт проверки является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения выездной проверки, итогом которой может явиться принятие соответствующего ненормативного правового акта (решения, предписания, представления) или составление протокола об административном правонарушении. При этом нельзя исключать, что вышестоящее должностное лицо, в компетенцию которого входит принятие правоприменительного акта, может и не согласиться с выводами и предложениями, изложенными в акте проверки.
То есть выводы должностного Контрольного управления, изложенные в акте от 17 декабря 2015 года, сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта, не влекут для Управления образования возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Проверка представляет собой совокупность действий и составляемых по результатам их совершения документов, которые осуществляются должностным лицом Контрольного управления. Составляемые в ходе такой проверки документы являются лишь доказательствами по делу, в том числе об административном правонарушении, и подлежат исследованию и оценке при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности, выдаче представления или предписания об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства.
По мнению суда апелляционной инстанции, права и законные интересы Управления образования могут быть нарушены не актом проверки, а соответствующими ненормативными правовыми актами (решениями, предписаниями, представлениями).
Учитывая, что оспариваемый акт выездной проверки не является ненормативным правовым актом и решением, сам по себе не затрагивает прав и законных интересов заявителя апелляционной жалобы, в том числе в сфере предпринимательской и иной деятельности, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.
Изложенное соответствует правовому подходу о невозможности самостоятельного оспаривания акта проверки как ненормативного правового акта (решения), выраженному в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2016 года N 304-КГ15-18744 и от 23 марта 2016 года N 310-КГ16-1363.
В Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере от 16 марта 2016 года Президиум Верховного Суда Российской Федерации аналогичным образом высказался относительно невозможности оспаривания акта, составленного антимонопольным органом по результатам проверки в области защиты конкуренции.
По мнению суда апелляционной инстанции, права и законные интересы Управления образования могут быть нарушены только ненормативными правовыми актами, вынесенными Контрольным управлением или иным органом на основании такого акта (например, представление или предписание об устранении выявленных нарушений), либо в случае привлечения Управления образования к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства и вынесения соответствующего постановления.
В случае вынесения подобных правоприменительных решений и их последующего оспаривания Управление образования, среди прочего, вправе привести свои возражения относительно выводов Контрольного управления, содержащихся в акте выездной проверки от 17 декабря 2015 года.
При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года о прекращении производства по делу N А58-1332/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
Определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2016 года о прекращении производства по делу N А58-1332/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.
Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).
Председательствующий судья
Г.Г.ЯЧМЕНЕВ
Судьи
Д.В.БАСАЕВ
Э.В.ТКАЧЕНКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOCS.SUBSCHET.RU | Налоги и учет. Документы" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)