Судебные решения, арбитраж
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ)
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 октября 2013 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Караваевой А.В.,
судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания Бородиной Н.А.,
без участия в судебном заседании представителей сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,
по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник "Ростовский кремль"
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области
о признании недействительным ненормативного правового акта,
установил:
Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник "Ростовский кремль" (далее - заявитель, Учреждение, ГМЗ "Ростовский кремль") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в ЯО) от 26.06.2012 N 12 в части пунктов 24 - 65 раздела I и пунктов 1 - 34 раздела II указанного предписания.
В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявитель отказался от требований в части оспаривания пункта 26 (в части 400 руб. аванса по НДФЛ), пунктов 34 и 46 раздела I предписания Территориального управления N 12 от 26.06.2012.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 заявленные требования частично удовлетворены, пункты 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I и пункты 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II, а также пункт 65 раздела I того же предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I предписания, и пункт 33 раздела II предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II предписания. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Отказ заявителя от оспаривания пункта 26 (в части 400 руб. аванса по НДФЛ), пунктов 34 и 46 раздела I предписания Территориального управления N 12 от 26.06.2012 принят арбитражным судом, как соответствующий закону и не нарушающий интересов других лиц, в связи с чем производство по делу в названной части прекращено.
Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции в части признания недействительным пункта 24 раздела I оспариваемого предписания не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 в названной части и принять по делу соответствующий новый судебный акт.
По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции (в части признания недействительным пункта 24 раздела I предписания от 26.06.2012 N 12) основано на неправильном применении норм материального права.
Территориальное управление полагает, что в нарушение пункта 3, 15 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749 (далее - Положение N 749), пункта 3 постановления Правительства РФ от 26.12.2005 N 812 "О размере и порядке выплаты суточных в иностранной валюте и надбавок к суточным в иностранной валюте при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" (далее - Постановление N 812) без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ, директор ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровская Н.С. находилась в г. Шанхай, КНР с 06.11.2010 по 13.11.2010, при этом приказ на командировку в Китай был издан Каровской Н.С. - 03.11.2010 N 302 на 8 календарных дней для участия в генеральной конференции Общероссийской общественной организации "Российский комитет международного совета музеев (ИКОМ России) (командировочное удостоверение от 03.11.2010 N 132).
Ответчик обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что в соответствии с законом, направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства осуществляется на основании правового акта (приказа, распоряжения) работодателя, представителя нанимателя или уполномоченного им лица без оформления командировочного удостоверения.
Ответчик находит безосновательными доводы заявителя о том, что согласование командировки произведено в соответствии со сложившейся практикой Министерства культуры Российской Федерации. Территориальное управление считает, что сложившаяся практика не может выступать источником регулирования данных отношений и подменять собой нормы закона и подзаконных актов, непосредственно регулирующих порядок направления и оформления служебных командировок.
При этом заявитель жалобы отмечает, что письмо от 17.09.2010 N 529/1 на имя Министра культуры Российской Федерации с просьбой на разрешение данной командировки за подписью Каровской Н.С. ни при каких условиях нельзя рассматривать в качестве правового акта (приказа, распоряжения), на основании которого производится направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства, поскольку надпись "согласовано" и подпись не идентифицируются, на копии письма (оригинал представлен не был) отсутствует отметка о регистрации данного письма в качестве входящего документа с указанием даты и входящего номера, отсутствуют доказательства направления данного письма представителю нанимателя, оформление согласования не отвечает требованиям ГОСТа Р 6.30-2003 "Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 03.03.2003 N 65-ст (далее - ГОСТ Р 6.30-2003).
Более подробно доводы Территориального управления изложены в апелляционной жалобе.
Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, ТУ ФСФБН в ЯО в отношении ГМЗ "Ростовский Кремль" проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год, проверка устранения нарушений, выявленных в ходе предыдущей ревизии, и проверка средств, полученных от предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности за 2011 год.
Результаты проверки отражены в акте от 03.05.2012 N 12-00-06/07.
26.06.2012 по итогам ревизии директору Учреждения выдано предписание по устранению выявленных нарушений N 12.
В соответствии с разделом I названного предписания Учреждение обязано устранить нарушения, заключающиеся в незаконном использовании средств федерального бюджета, не являющимся нецелевым использованием, в том числе: в течение 60 календарных дней с момента получения предписания принять меры к перечислению в доход федерального бюджета незаконно выплаченных средств на оплату труда за 2010 год.
Согласно разделу II Предписания Учреждение обязано устранить нарушения, заключающиеся в незаконном использовании доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, не являющимся нецелевым использованием, в том числе: в течение 60 календарных дней с момента получения предписания принять меры к восстановлению незаконно выплаченных внебюджетных средств на оплату труда за 2010 - 2011 года на лицевом счете учреждения.
Полагая, что пункты 24 - 65 раздела I и пункты 1 - 34 раздела II выданного Территориальным управлением предписания не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением. Оспариваемые пункты разделов I и II предписания касаются нарушений в части выплат заработной платы сотрудникам Музея за счет средств бюджета (раздел I) и за счет внебюджетных средств (раздел II).
Оценив имеющиеся материалы дела, придя к выводу о несоответствии закону пунктов 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I и пункты 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II, а также пункта 65 раздела I того же предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I предписания, и пункта 33 раздела II предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II предписания от 26.06.2012 N 14 и нарушении ими прав и законных интересов заявителя, суд первой инстанции частично удовлетворил заявленное Учреждением требование, признав указанные пункты представления недействительными. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Производство по делу в части требования о признании недействительными пункта 26 (в части 400 руб. аванса по НДФЛ), пунктов 34 и 46 раздела I предписания оспариваемого прекращено в связи с отказом Учреждения от названного требования.
В апелляционной жалобе ТУ ФСФБН в ЯО оспаривает решение суда первой инстанции только в части признания недействительными пункта 24 раздела I предписания от 26.06.2012 N 12, согласно которому в деятельности Учреждения имело место неправомерное использование средств федерального бюджета на оплату директору ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н.С. расходов, связанных с ее служебной командировкой в КНР без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ с отнесением расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год.
В соответствии с пунктом 5 статьи 268 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.
Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта в указанной обжалуемой части.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:
- - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 2 статьи 71 АПК РФ).
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В силу пункта 4 Положения N 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
В соответствии со статьей 281 БК РФ (в редакции, действующей на момент проведения проверки) неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации установлены в статье 283 БК РФ. При этом перечень оснований является открытым и допускает иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.
Согласно пункту 2 статьи 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном данным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса, вправе вынести руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлечь к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В пункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
Согласно статье 289 БК РФ (в ранее действующей редакции) под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Как следует из пункта 24 раздела I оспариваемого предписания в нарушение пунктов 3, 15 Положения N 749, пункта 3 Постановления N 812 без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ, директор ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровская Н.С. находилась в г. Шанхай, Китай с 06.11.2010 по 13.11.2010, при этом приказ на командировку в КНР был издан Каровской Н.С. - 03.11.2010 N 302 на 8 календарных дней для участия в генеральной конференции Общероссийской общественной организации "Российский комитет международного совета музеев (ИКОМ России) (командировочное удостоверение от 03.11.2010 N 132).
В соответствии со статьей 166 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) служебная командировка - поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы (абзац 1).
Особенности направления работников в служебные командировки устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (абзац 2).
Такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749 "Об особенностях направления работников в служебные командировки".
Согласно пункту 3 названного Положения работники направляются в командировки по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.
Из пункта 15 названного положения следует, что направление работника в командировку за пределы территории Российской Федерации производится по распоряжению работодателя без оформления командировочного удостоверения, кроме случаев командирования в государства - участники Содружества Независимых Государств, с которыми заключены межправительственные соглашения, на основании которых в документах для въезда и выезда пограничными органами не делаются отметки о пересечении государственной границы.
Аналогичное положение закреплено и в пункте 3 Постановления N 812.
Таким образом, из анализа названных положений следует, что направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства осуществляется на основании правового акта (приказа, распоряжения) работодателя, представителя нанимателя или уполномоченного им лица без оформления командировочного удостоверения.
В силу положений частей 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (действовавшего в спорный период), приказ о направлении в командировку работника относится к первичным учетным документам, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Данный приказ принимается к учету, если он составлен по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации.
Следовательно, приказ о направлении работника в командировку относится к основным документам, подтверждающим командировочные расходы.
Из материалов дела следует, что соответствующего приказа (распоряжения) о направлении Каровской Н.С. в командировку не издавалось.
При этом в ходе ревизии Учреждением было представлено письмо ГМЗ "Ростовский Кремль" от 17.09.2010 N 529/1 (т. 3 л.д. 98) на имя Министра культуры РФ с согласованием на поездку в Китай.
Однако, названное письмо нельзя рассматривать в качестве правового акта (приказа, распоряжения), на основании которого производится направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства, поскольку форма документа не соответствует указанным требованиям: надпись "согласовано" и подпись под ней не представляется возможным идентифицировать.
Оформление согласования не отвечает требованиям ГОСТа Р 6.30-2003. В частности, в соответствии пунктом 3.24 которого согласование документа оформляют визой согласования документа (далее - виза), включающей в себя подпись и должность визирующего документ, расшифровку подписи (инициалы, фамилию) и дату подписания.
Обязательность выполнения требований ГОСТа Р 6.30-2003 предусмотрена пунктом 2.6 Приказ Минкультуры РФ от 28.07.2006 N 377 "Об Инструкции по делопроизводству в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации".
Также на копии письма (оригинал представлен не был ни Территориальному управлению при проведении проверки ни в материалы настоящего дела) отсутствует отметка о регистрации данного письма в качестве входящего документа с указанием даты и входящего номера, отсутствуют доказательства направления данного письма каким-либо способом связи работодателю.
При изложенных обстоятельствах следует вывод о неподтвержденности факта согласования с Министерством культуры РФ поездки Каровской Н.С. в командировку, что имеет существенное значение для отнесения расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год.
Утверждение Учреждения о том, что согласование командировки произведено в соответствии со сложившейся практикой Министерства культуры Российской Федерации, суд апелляционной инстанции находит необоснованным, поскольку сложившаяся практика не может выступать источником регулирования данных отношений и подменять собой нормы закона и подзаконных актов, непосредственно регулирующих порядок направления и оформления служебных командировок.
Таким образом, в рассматриваемом случае имеет место неправомерное использование средств федерального бюджета на оплату директору ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н.С. расходов, связанных с ее служебной командировкой в КНР без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ с отнесением расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год. Иного из имеющихся материалов дела не усматривается.
Следовательно, пункт 24 раздела I оспариваемого предписания соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя.
Вывод суда первой инстанции об обратном со ссылкой на то, что командировка согласована в установленном Минкультом РФ порядке и оплачена в соответствии с требованиями закона, суд апелляционной инстанции находит ошибочным, основанным на неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, что в силу положений пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта в обжалуемой части.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на заявителя.
В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Территориальное управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 в части признания недействительным пункта 24 раздела I предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области от 26.06.2012 N 12 отменить.
В остальной части оставить решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
А.В.КАРАВАЕВА
Судьи
Г.Г.ИВШИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOCS.SUBSCHET.RU | Налоги и учет. Документы" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВТОРОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 21.10.2013 ПО ДЕЛУ N А82-10572/2012
Разделы:Налог на доходы физических лиц (НДФЛ)
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 октября 2013 г. по делу N А82-10572/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 октября 2013 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Караваевой А.В.,
судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания Бородиной Н.А.,
без участия в судебном заседании представителей сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,
по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник "Ростовский кремль"
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области
о признании недействительным ненормативного правового акта,
установил:
Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник "Ростовский кремль" (далее - заявитель, Учреждение, ГМЗ "Ростовский кремль") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в ЯО) от 26.06.2012 N 12 в части пунктов 24 - 65 раздела I и пунктов 1 - 34 раздела II указанного предписания.
В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявитель отказался от требований в части оспаривания пункта 26 (в части 400 руб. аванса по НДФЛ), пунктов 34 и 46 раздела I предписания Территориального управления N 12 от 26.06.2012.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 заявленные требования частично удовлетворены, пункты 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I и пункты 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II, а также пункт 65 раздела I того же предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I предписания, и пункт 33 раздела II предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II предписания. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Отказ заявителя от оспаривания пункта 26 (в части 400 руб. аванса по НДФЛ), пунктов 34 и 46 раздела I предписания Территориального управления N 12 от 26.06.2012 принят арбитражным судом, как соответствующий закону и не нарушающий интересов других лиц, в связи с чем производство по делу в названной части прекращено.
Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции в части признания недействительным пункта 24 раздела I оспариваемого предписания не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 в названной части и принять по делу соответствующий новый судебный акт.
По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции (в части признания недействительным пункта 24 раздела I предписания от 26.06.2012 N 12) основано на неправильном применении норм материального права.
Территориальное управление полагает, что в нарушение пункта 3, 15 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749 (далее - Положение N 749), пункта 3 постановления Правительства РФ от 26.12.2005 N 812 "О размере и порядке выплаты суточных в иностранной валюте и надбавок к суточным в иностранной валюте при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" (далее - Постановление N 812) без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ, директор ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровская Н.С. находилась в г. Шанхай, КНР с 06.11.2010 по 13.11.2010, при этом приказ на командировку в Китай был издан Каровской Н.С. - 03.11.2010 N 302 на 8 календарных дней для участия в генеральной конференции Общероссийской общественной организации "Российский комитет международного совета музеев (ИКОМ России) (командировочное удостоверение от 03.11.2010 N 132).
Ответчик обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что в соответствии с законом, направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства осуществляется на основании правового акта (приказа, распоряжения) работодателя, представителя нанимателя или уполномоченного им лица без оформления командировочного удостоверения.
Ответчик находит безосновательными доводы заявителя о том, что согласование командировки произведено в соответствии со сложившейся практикой Министерства культуры Российской Федерации. Территориальное управление считает, что сложившаяся практика не может выступать источником регулирования данных отношений и подменять собой нормы закона и подзаконных актов, непосредственно регулирующих порядок направления и оформления служебных командировок.
При этом заявитель жалобы отмечает, что письмо от 17.09.2010 N 529/1 на имя Министра культуры Российской Федерации с просьбой на разрешение данной командировки за подписью Каровской Н.С. ни при каких условиях нельзя рассматривать в качестве правового акта (приказа, распоряжения), на основании которого производится направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства, поскольку надпись "согласовано" и подпись не идентифицируются, на копии письма (оригинал представлен не был) отсутствует отметка о регистрации данного письма в качестве входящего документа с указанием даты и входящего номера, отсутствуют доказательства направления данного письма представителю нанимателя, оформление согласования не отвечает требованиям ГОСТа Р 6.30-2003 "Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 03.03.2003 N 65-ст (далее - ГОСТ Р 6.30-2003).
Более подробно доводы Территориального управления изложены в апелляционной жалобе.
Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, ТУ ФСФБН в ЯО в отношении ГМЗ "Ростовский Кремль" проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год, проверка устранения нарушений, выявленных в ходе предыдущей ревизии, и проверка средств, полученных от предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности за 2011 год.
Результаты проверки отражены в акте от 03.05.2012 N 12-00-06/07.
26.06.2012 по итогам ревизии директору Учреждения выдано предписание по устранению выявленных нарушений N 12.
В соответствии с разделом I названного предписания Учреждение обязано устранить нарушения, заключающиеся в незаконном использовании средств федерального бюджета, не являющимся нецелевым использованием, в том числе: в течение 60 календарных дней с момента получения предписания принять меры к перечислению в доход федерального бюджета незаконно выплаченных средств на оплату труда за 2010 год.
Согласно разделу II Предписания Учреждение обязано устранить нарушения, заключающиеся в незаконном использовании доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, не являющимся нецелевым использованием, в том числе: в течение 60 календарных дней с момента получения предписания принять меры к восстановлению незаконно выплаченных внебюджетных средств на оплату труда за 2010 - 2011 года на лицевом счете учреждения.
Полагая, что пункты 24 - 65 раздела I и пункты 1 - 34 раздела II выданного Территориальным управлением предписания не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением. Оспариваемые пункты разделов I и II предписания касаются нарушений в части выплат заработной платы сотрудникам Музея за счет средств бюджета (раздел I) и за счет внебюджетных средств (раздел II).
Оценив имеющиеся материалы дела, придя к выводу о несоответствии закону пунктов 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I и пункты 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II, а также пункта 65 раздела I того же предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 24, 26 (в части 3089 руб.), 30-33, 35-41, 43-45, 47-57, 64 раздела I предписания, и пункта 33 раздела II предписания в части страховых взносов во внебюджетные фонды, перечисленных от выплат, указанных в пунктах 1 - 7, 10-18, 20-25, 32 раздела II предписания от 26.06.2012 N 14 и нарушении ими прав и законных интересов заявителя, суд первой инстанции частично удовлетворил заявленное Учреждением требование, признав указанные пункты представления недействительными. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Производство по делу в части требования о признании недействительными пункта 26 (в части 400 руб. аванса по НДФЛ), пунктов 34 и 46 раздела I предписания оспариваемого прекращено в связи с отказом Учреждения от названного требования.
В апелляционной жалобе ТУ ФСФБН в ЯО оспаривает решение суда первой инстанции только в части признания недействительными пункта 24 раздела I предписания от 26.06.2012 N 12, согласно которому в деятельности Учреждения имело место неправомерное использование средств федерального бюджета на оплату директору ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н.С. расходов, связанных с ее служебной командировкой в КНР без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ с отнесением расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год.
В соответствии с пунктом 5 статьи 268 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.
Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта в указанной обжалуемой части.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:
- - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 2 статьи 71 АПК РФ).
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В силу пункта 4 Положения N 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
В соответствии со статьей 281 БК РФ (в редакции, действующей на момент проведения проверки) неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации установлены в статье 283 БК РФ. При этом перечень оснований является открытым и допускает иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.
Согласно пункту 2 статьи 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном данным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса, вправе вынести руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлечь к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В пункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
Согласно статье 289 БК РФ (в ранее действующей редакции) под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Как следует из пункта 24 раздела I оспариваемого предписания в нарушение пунктов 3, 15 Положения N 749, пункта 3 Постановления N 812 без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ, директор ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровская Н.С. находилась в г. Шанхай, Китай с 06.11.2010 по 13.11.2010, при этом приказ на командировку в КНР был издан Каровской Н.С. - 03.11.2010 N 302 на 8 календарных дней для участия в генеральной конференции Общероссийской общественной организации "Российский комитет международного совета музеев (ИКОМ России) (командировочное удостоверение от 03.11.2010 N 132).
В соответствии со статьей 166 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) служебная командировка - поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы (абзац 1).
Особенности направления работников в служебные командировки устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (абзац 2).
Такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749 "Об особенностях направления работников в служебные командировки".
Согласно пункту 3 названного Положения работники направляются в командировки по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.
Из пункта 15 названного положения следует, что направление работника в командировку за пределы территории Российской Федерации производится по распоряжению работодателя без оформления командировочного удостоверения, кроме случаев командирования в государства - участники Содружества Независимых Государств, с которыми заключены межправительственные соглашения, на основании которых в документах для въезда и выезда пограничными органами не делаются отметки о пересечении государственной границы.
Аналогичное положение закреплено и в пункте 3 Постановления N 812.
Таким образом, из анализа названных положений следует, что направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства осуществляется на основании правового акта (приказа, распоряжения) работодателя, представителя нанимателя или уполномоченного им лица без оформления командировочного удостоверения.
В силу положений частей 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (действовавшего в спорный период), приказ о направлении в командировку работника относится к первичным учетным документам, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Данный приказ принимается к учету, если он составлен по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации.
Следовательно, приказ о направлении работника в командировку относится к основным документам, подтверждающим командировочные расходы.
Из материалов дела следует, что соответствующего приказа (распоряжения) о направлении Каровской Н.С. в командировку не издавалось.
При этом в ходе ревизии Учреждением было представлено письмо ГМЗ "Ростовский Кремль" от 17.09.2010 N 529/1 (т. 3 л.д. 98) на имя Министра культуры РФ с согласованием на поездку в Китай.
Однако, названное письмо нельзя рассматривать в качестве правового акта (приказа, распоряжения), на основании которого производится направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства, поскольку форма документа не соответствует указанным требованиям: надпись "согласовано" и подпись под ней не представляется возможным идентифицировать.
Оформление согласования не отвечает требованиям ГОСТа Р 6.30-2003. В частности, в соответствии пунктом 3.24 которого согласование документа оформляют визой согласования документа (далее - виза), включающей в себя подпись и должность визирующего документ, расшифровку подписи (инициалы, фамилию) и дату подписания.
Обязательность выполнения требований ГОСТа Р 6.30-2003 предусмотрена пунктом 2.6 Приказ Минкультуры РФ от 28.07.2006 N 377 "Об Инструкции по делопроизводству в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации".
Также на копии письма (оригинал представлен не был ни Территориальному управлению при проведении проверки ни в материалы настоящего дела) отсутствует отметка о регистрации данного письма в качестве входящего документа с указанием даты и входящего номера, отсутствуют доказательства направления данного письма каким-либо способом связи работодателю.
При изложенных обстоятельствах следует вывод о неподтвержденности факта согласования с Министерством культуры РФ поездки Каровской Н.С. в командировку, что имеет существенное значение для отнесения расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год.
Утверждение Учреждения о том, что согласование командировки произведено в соответствии со сложившейся практикой Министерства культуры Российской Федерации, суд апелляционной инстанции находит необоснованным, поскольку сложившаяся практика не может выступать источником регулирования данных отношений и подменять собой нормы закона и подзаконных актов, непосредственно регулирующих порядок направления и оформления служебных командировок.
Таким образом, в рассматриваемом случае имеет место неправомерное использование средств федерального бюджета на оплату директору ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н.С. расходов, связанных с ее служебной командировкой в КНР без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ с отнесением расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год. Иного из имеющихся материалов дела не усматривается.
Следовательно, пункт 24 раздела I оспариваемого предписания соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя.
Вывод суда первой инстанции об обратном со ссылкой на то, что командировка согласована в установленном Минкультом РФ порядке и оплачена в соответствии с требованиями закона, суд апелляционной инстанции находит ошибочным, основанным на неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, что в силу положений пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта в обжалуемой части.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на заявителя.
В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Территориальное управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 в части признания недействительным пункта 24 раздела I предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области от 26.06.2012 N 12 отменить.
В остальной части оставить решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
А.В.КАРАВАЕВА
Судьи
Г.Г.ИВШИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DOCS.SUBSCHET.RU | Налоги и учет. Документы" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)